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El patrimonio industrial, la arqueología subacuática, el entorno de las zonas arqueológicas, la incorporación de los sitios, la protección a la arquitectura del siglo XX, la participación social, la relación con gobiernos locales y estatales, y la revisión del derecho de audiencia a los particulares, son temas que, en voz de especialistas en derecho y patrimonio, demandan una actualización de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos e Históricos (1972) o, incluso, que haya una nueva legislación sobre el tema.

Los pendientes de dicha legislación ocupan ya la agenda de ICOMOS (Comité Nacional Mexicano del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios, organismo “A” de UNESCO) que en su simposio 31, a celebrarse en Mérida, en septiembre, estará dedicado a las nuevas realidades y retos de la legislación del patrimonio cultural.

Hace 40 años, en diciembre de 1971, el entonces secretario de Gobernación Mario Moya Palencia, envió a la Cámara de Diputados el proyecto firmado por el presidente Luis Echeverría para la Ley de Monumentos que es, desde 1972, el marco legal que protege en México el patrimonio cultural.

Se hicieron reformas a la Ley en 1974, en algunos párrafos; en 1984 hubo otras: en su artículo 33, acerca de los monumentos artísticos, y se incluyó el 34 bis que plantea que “cuando exista el riesgo de efectos irreparables sobre bienes muebles e inmuebles con valor estético relevante”, la SEP, por conducto del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura (INBAL), “podrá dictar una declaratoria provisional de monumento artístico...”. La siguiente reforma fue en 1986, en el artículo 28 bis, e incorporaba vestigios y restos fósiles de seres orgánicos de épocas pretéritas.

Se han presentado en estos años iniciativas de nuevas leyes y ha habido también mesas de discusión y foros, pero no ha habido cambios.

¿Reformas o una nueva ley?

Aunque no es partidario de una nueva ley, sino de reformas a la actual, el abogado Roberto Núñez Arratia, miembro del Comité Jurídico de ICOMOS, cree que la Ley está rezagada. “Para proteger el patrimonio en corto plazo, como es urgente ahorita, hay que proponer reformas, que se actualice la legislación a la realidad y se cubran los vacíos”.

El abogado plantea cambiar desde el objeto mismo de la ley: “Sólo habla de monumentos arqueológicos, históricos, artísticos, y zonas de monumentos; debe ampliarse a bienes culturales. El concepto de patrimonio ha cambiado en 40 años, abarca también el entorno de los monumentos, y están además los sitios, la Ley no los considera”.

Norma Rojas, quien fue abogada del departamento jurídico del INBAL, y es la actual coordinadora general de asuntos jurídicos del Fondo de Cultura Económica, opina que tendría que crearse una nueva ley: “La del 72 es una Ley muy vieja y las leyes se tienen que actualizar. Sin embargo, en los institutos (INAH e INBAL) con los sindicatos no ha habido cómo negociar modificaciones a la ley, hay una resistencia muy fuerte, son grupos que tienen muy amarradas a las instituciones. Hay que voltear los ojos hacia los otros países, acudir al derecho comparado, para proteger el patrimonio de otras maneras”.

Por su parte, Bolfy Cottom, investigador de la Dirección de Estudios Históricos del INAH, abogado y especialista en Legislación Cultural cuestiona: “Una ley no se cambia por su edad, sino porque no resuelve problemas. La Ley de Monumentos sostiene una idea de Nación mexicana que no necesariamente es uniforme, sino diversa. Tiene vigencia porque, en el fondo, defiende un interés público, y el interés público, nos guste o no, sigue vigente”.

El también jurista afirma que las propuestas de una nueva ley hasta ahora han sido “arbitrarias, subrepticias, oscuras, institucionales, hechas sin consultar y responden a intereses determinados lo que genera desconfianza”.

El derecho de audiencia

Sin embargo, para Rojas, uno de los peligros de que no se reforme la ley es que se pueda volver inconstitucional.

La Ley Federal no da a los particulares el derecho de audiencia, en el caso de las declaratorias de monumentos, sino sólo un recurso de defensa en el caso de las inscripciones de los monumentos en los registros; la carencia de ese derecho de audiencia va contra el artículo 14 de la Constitución, de ahí que en varias sentencias se ha declarado la inconstitucionalidad de la ley.

Durante las cuatro décadas de historia de esta legislación ha habido declaratorias de monumentos, por parte de la SEP, a través del INAH o el INBAL, ante las cuales ciudadanos se han amparado. Algunos casos han sido ganados por las instituciones, pero otros fueron perdidos y el riesgo es que, de completarse cinco amparos consecutivos a favor de particulares, que dicten una misma sentencia, esto puede sentar jurisprudencia.

“Cuando hay cinco tesis en un mismo sentido, sin ninguno en contra, eso sienta jurisprudencia; esa es una fuente de derecho y puede hacer a una ley inaplicable”, explica Rojas.

Cottom explica: “El poder judicial, tanto la Suprema Corte como los Tribunales Colegiados, han resuelto en distintos sentidos. En México para que se cree jurisprudencia, se necesita que se resuelvan cinco casos, ininterrumpidamente, en el mismo sentido y eso no ha ocurrido con la Ley de Monumentos. Se ha creado un mito y cuando se resuelve un caso en contra de la Ley dicen, ‘ya se volvió inconstitucional’. En el peor de los casos, si se sentara jurisprudencia, lo inconstitucional sería sólo esa parte; entonces, de manera obligada, todas las instituciones que tienen que ver con la materia, tendrían que respetar el derecho de audiencia. Pero hay algo más: el criterio de algunos juzgadores ha sido que está la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que se creó para que las leyes que tuvieran ese vacío fueran suplidas por esa ley”.

Agenda del siglo XXI

La ley establece que es el INAH el competente en materia de monumentos y zonas de monumentos arqueológicos e históricos (lo prehispánico y de los siglos XVI a XIX), y que al INBAL le competen los monumentos artísticos, es decir del siglo XX a la fecha. Lo cierto es que muchos de estos edificios ya tienen más de 100 años y dicha ley no alcanza a salvaguardarlos.

Para Núñez es un problema el que en México los monumentos se clasificaran por el tiempo en que se habían construido. “Creo que somos el único país que tiene esa definición cronológica. Han quedado fuera muchos monumentos por esa definición”.

Ante esto, Cottom asegura: “No veo mayor problema en que se integre una conceptualización en la Ley y que sea abierta y que, mediante un espacio temporal, incluya monumentos del siglo XX o de más adelante. Pero tiene que mediar un tiempo”. Y cuestiona: “Si a los edificios del siglo XX se les declara monumentos históricos ¿qué sucederá con la declaratoria que ya tienen? ¿van a tener doble declaratoria? ¿qué institución los protegerá: INAH o INBAL?”

Núñez plantea que, de reformarse la Ley, hay que considerar en el concepto de patrimonio tangible el entorno de los monumentos, las bellezas naturales y panorámicas, los jardines de interés histórico y artístico, la arquitectura vernácula, los itinerarios y rutas históricas y naturales, el patrimonio industrial y la arqueología subacuática. Se debe dar cuenta del patrimonio intangible y regular la participación de la sociedad.

“Debe evaluarse la compatibilidad de la ley con otras legislaciones sobre planeación, usos del suelo, desarrollo urbano y ecología”, propone Núñez, e incluir el turismo cultural sin perder de vista que hoy por hoy “a nivel local o estatal se hacen actividades que perjudican el patrimonio, como en las rutas culturales, donde para ganar más turismo se les puede echar a perder”.

Para el ex diputado Alfonso Suárez del Real “la Ley tendría que ser sujeta a una revisión y actualización que fortalezca el espíritu de protección del patrimonio, pero hay que saber en qué momento y los peligros que implica abrir esta discusión. Hay que adecuarla a nuevos procedimientos, como el derecho de audiencia y regulaciones entorno a procesos de expropiación”.

Cottom llama a estar atentos ante el mercantilismo en torno de los monumentos: “Si le damos un valor económico todo se vuelve mercancía. Un ejemplo fue la intención de convertir a Teotihuacán en escenario, en una especie de parque temático donde, para exhibir otras cosas, perdía valor cultural e histórico. Si aceptamos que la trascendencia histórica de una civilización sea objeto de mercancía, la ley está rezagada porque el interés público no tiene sentido. La ley ahí no tendría nada que hacer”.

Ante esto el abogado Roberto Núñez dice que debe ser la Federación la que siga protegiendo los grandes monumentos, y evaluar formas de participación de los estados y municipios.

Sobre este asunto, Cottom cuestiona: “Cuando se ha buscado desmantelar el interés federal sobre los monumentos, en el fondo se busca flexibilizar los mecanismos de control para que gobiernos locales otorguen concesiones, y se perdería el fin para el cual estos bienes se han preservado”.

Las reformas son urgentes, dice Núñez y relata que en una reunión del Comité Científico Internacional de Asuntos Legales, Administrativos y Financieros, de ICOMOS, se cuestionó si en estricto derecho los países protegían el patrimonio y se respondió que México “en estricto derecho no, porque las lagunas y vacíos no lo protegen por completo. En cuestión arqueológica estamos bien, pero en lo demás no”.