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Entrevista completa Mony de Swaan

El presidente comisionado de la Cofetel pide castigar a operadores

MONY DE SWAAN. El funcionario cuestiona que hasta ahora el Congreso no haya emitido una reforma legal importante en este sector. . (Foto: Archivo/EL UNIVERSAL. )

CIUDAD DE MÉXICO | Lunes 31 de octubre de 2011 Angelina Mejía Guerrero | El Universal11:02
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- ¿Qué diagnóstico tiene de la Cofetel?
- El mejor diagnóstico, el que tiene validez, es el del consumidor. La única forma objetiva que tengo es quizá medirlo conforme a los compromisos públicos que hemos hecho. Estoy satisfecho, el simple hecho de que tengamos una Comisión que ha establecido en tres ocasiones compromisos públicos da un mensaje de transparencia, y tocará a la gente de afuera ver en ese sentido si hay avances o no al respecto. El propio IFAI ha determinado que nuestro índice de transparencia ha aumentado 5 puntos en los últimos meses y hay un avance ahí.
Hay otra forma de diagnosticar, es decir, dónde estamos como país, cuál es la agenda pendiente y ahí, aunque es corresponsabilidad de muchos actores, creo que estamos mal con respecto a nuestros socios comerciales, respecto de organizaciones a las que pertenecemos y respecto al tamaño de nuestra economía y nivel de desarrollo que tenemos y al que aspiramos.‪

- ¿Tiene la Cofetel la autonomía que requiere un órgano regulador de las telecomunicaciones?
- Sobre la autonomía creo que se ha hecho un halo alrededor de la Comisión, desde mi propio nombramiento, cuando se decía que la Comisión es autónoma y el nombramiento lastimaba esa autonomía.
La autonomía está perfectamente delimitada en la ley y tiene que ver con autonomía de gestión y resolutiva. No es la autonomía que yo quisiera para la Comisión. Hay una serie de facultades que dotarían a esta Comisión de una fortaleza institucional mucho más grande, y que no necesariamente, y desgraciadamente a ello se ha limitado el debate, pasa por la ratificación o no del nombramiento de los comisionados, eso no es darle más autonomía al órgano, no es suficiente, y termina partirizando a los órganos reguladores.
La Comisión tiene muchísimos dejos que limita su autonomía, es una institución responsable de promover la sana competencia, una mayor penetración y calidad de los servicios, pero no todo lo que está vinculado con esas obligaciones están mandatadas en la ley o caen bajo las facultades de la Comisión.
Somos de los pocos órganos reguladores en el planeta que no tienen capacidad de sancionar directamente a quienes incumplen con compromisos con el consumidor, no podemos enviar una sola resolución a Cofemer directamente, no podemos firmar ningún tipo de convenio directamente, ahí está realmente la autonomía de un órgano, no tenemos ninguna atribución en materia presupuestaria.
Podemos establecer medidas en términos de radiodifusión, donde tenemos facultades exclusivas, pero si de repente nos recortan todo el presupuesto de radiodifusión ahí se acabo la autonomía. Ha habido un debate muy superficial sobre autonomía de la Comisión.
La manera más objetiva de verlo es qué se le está pidiendo y con qué se le está dotando para cumplir con esas obligaciones, y ahí se ve una disparidad enorme entre una cosa y otra.‪

- ¿ Hay captura regulatoria por los regulados y al interior del gobierno‪?
- No. Habría que dividir, una cosa son las presiones a las cuales siempre está sujeto un regulador, y no es una característica propia de la Cofetel o de este país, hay intereses profundamente poderosos, arraigados y que además cargan una tradición de muchísima dominancia y concentración.
El tema de la concentración añade una presión adicional a un organismo como la Comisión y en un mercado como el mexicano.
Presiones por parte del ejecutivo también las hay, por su naturaleza el poder ejecutivo tiene ciertos componentes que se separan tal vez de un órgano técnico como tiene que ser la Comisión, pero de ahí a que esas presiones se conviertan en una captura regulatoria, no lo comparto.
No hay institución por más fuerte que sea que resista a un integrante de esa comisión "capturado", como no hay institución por más débil que sea que termine lastimando a un miembro probo, honesto, comprometido y dedicado.
El último año el pleno de la Comisión ha dado muestras de muchísima imparcialidad, todos los operadores se quejarán, lo cual a veces es una buena señal, hasta cierto punto, tampoco es que uno se vanaglorie de tener a regulados enojados o molestos, creo que ha faltado a todos un esfuerzo por articular proyectos visiones y ser mas incluyentes. Y ha faltado mucha honestidad también, de repente se nos acusa de impredecibles y opacos, pero cuando se lanzan consultas y procesos de mejora regulatoria hay quien se abstiene de participar, porque eso implicaría cierta aceptación del acto de la autoridad que no quieren.
Quienes nos acusan de impredecibles no han leído las acciones de política regulatoria, ya no hay eso, más bien la pregunta es que pueden ustedes aportar a esto y cómo lo quieren aportar.
Hay resoluciones muy complicadas y de alto impacto en todos los sectores y hemos pegado parejo donde creemos que hay que pegar. El foco de todo esto no es el ataque a uno u otro regulado, sino el consumidor, mientras tengamos claro que el fin último de esta Comisión es el usuario y consumidor, y quien hoy no tiene acceso a los servicios de telecomunicaciones, me parece que no habrá ningún riesgo de captura.
Me gustaría ver una comisión profundamente capturada por el consumidor, a eso aspiro. Esa captura sí la promovería.‪

-¿Las decisiones del órgano regulador deben tener en el centro al consumidor?
-Sin duda alguna. Hay que mantener un equilibrio, si llevaras una consulta pública sobre cuál es el precio que quiere pagar por servicios de telecomunicaciones sería cero, pero hay obligación de esta Comisión por mantener una sana competencia y esta implica la viabilidad de operadores y atraer inversiones y con eso de repente habrá que sacrificar lo que el consumidor o quien aun no lo es, desearía. El foco debe ser el consumidor y quien aun no lo es.

-Una de las características que se le exige a un órgano regulador como el de las telecomunicaciones es la especialización. ¿Cumple la Cofetel con este requisito?‪
-Sería muy arrogante decir que no es necesario más especialización, pero hay distinta formas de abordarlo. Sería interesante un estudio sobre perfiles que conforman las áreas sustantivas de Cofetel y los que la conformaban hace un año. Hemos traído talento en el último año, hoy tenemos a un hombre con renombre en el sector, uno de los expertos más importantes en el país en TV, Fernando Borjón, a Luis Lucatero, que si bien no es un experto en regulación mexicana como tal, a cargo de la Unidad de Prospectiva y Regulación, es un tipo que se ha dedicado en los últimos 20 años a estudiar mercados, a hacer prospectiva y ver mejores tendencias internacionales, y que supongo que ganaba una cantidad muy superior a la que gana ahora.
Mi coordinador de asesores ha dedicado su vida a la concentración y ahora a la competencia y me une a él una relación personal muy importante, no de anteaño, sino en los últimos par de años, nadie puede cuestionar la trayectoria o capacidad de Juan Ludlow; a veces se puede no estar de acuerdo con lo que a veces dice, yo mismo tengo mis propias diferencias, pero sobre el perfil que aporta a esta Comisión no puede caber duda.
Manuel Mac Farland, tenemos al mejor litigante de la Secretaria de Hacienda ahora litigando a favor de resoluciones de Cofetel, es reconocido por todos en la Corte y en los juzgados y por el propio pleno, y que está trabajando no sólo en lo contencioso, sino en supervisión y verificación. También están Carlos Silva y Rafael Eslava que ahora está en una nueva área es un activo de esta Comisión.
En cuanto a la especialización basta revisar estos perfiles, pero esto no necesariamente es suficiente.
La otra cosa es revisar el Pleno. ? Mony de Swaan aporta un grado de especialización o no a esta Comisión? Hay que ser honestos, no soy una persona que ha llevado su trayectoria en este sector, soy relativamente nuevo en el sector llevo tres años y medio, comparado con las personas que mencioné. Es poco tiempo, pero creo que Mony de Swaan aporta otras cosas a esta Comisión, entre otras, honestidad, porque no creo que haya mucha gente que se atreva a decir lo que acabo de decirte.
También, la especialización llega hasta donde llega el bolsillo. El órgano regulador brasileño, a la ANATEL preguntan cuánto necesitas para operar y supongamos que le dicen 10 el Congreso le regresa 40, sólo para asesorías de especialistas, esa es la visión que debemos tener en este país. No hay forma de tener en la Cofetel a todos los especialistas en todos los temas que regulamos, que además estén enterados de las últimas tendencias y de las ultimas y mejores prácticas internacionales, esa especialización la debemos lograr con mayor apoyo presupuestal, la Comisión no nació obesa, sino famélica en muchos sentidos, y hasta con despojos que en su momento heredó de la SCT, llegó personal pero no recursos financieros ni materiales y lo que hemos propugnado en los últimos 12 meses es que una revisión inercial del presupuesto de la Comisión no es suficiente, necesitamos una revisión integral, nos comparamos mal respecto a otros regulados y en estudios sobre capacidad de Comisión y contra la propia subsecretaria en nivel de plazas.
Queremos traer a distintos miembros reconocidos del mundo académico, de la regulación, a instancias de la comisión que permitan traer conocimiento y tener aquí a un Tomas Hazlet durante tres meses peleándose con nosotros sobre cómo se debe organizar y cuáles son los objetivos que debe permear una licitación y que deje escuela poco a poco, pero para esto necesitamos más recursos.

-Se ha criticado a Cofetel de no ser un órgano transparente. ¿Qué piensa de eso y qué se está haciendo para superar la opacidad de la que se le acusa?
-Se ha construido un discurso alrededor de ello, sin necesariamente existir un sustento como tal. Las licitaciones, por ejemplo, llevamos en diciembre pasado un proceso consulta pública, estamos haciendo un cuestionario adicional, los modelos de costos pasaron por dos procesos de consulta pública, en lo que va del año habremos enviado 16 proyectos de resolución vía el proceso de mejora regulatoria.
Tenemos comités consultivos, tanto para TDT, nos reunimos todo el mes de abril con ellos, aprobamos la inclusión de nuevos miembros al comité de Convergencia, tenemos el Comité de Portabilidad, estoy seguro que no somos tan opacos como se nos ha querido etiquetar. Te recuerdo el avance que ha habido dentro del Índice de Transparencia que publica el IFAI.
Tenemos, eso sí, un problema importante en tres rubros: nuestro sitio de internet es un desastre absoluto, se ha convertido en especie de bodegón donde simplemente se le añaden cosas sin necesariamente tener un orden, una búsqueda fácil y eso ha fomentado de alguna manera la supuesta opacidad del órgano. Llevamos algunos meses en un proyecto que terminará en diciembre próximo con un nuevo sitio con información sobre el sector, para operadores e información para el consumidor.
Lanzamos el 17 de octubre MiCofetel, otra vez en este foco del consumidor, que brinda servicios al consumidor, que le da información sobre sus derechos pero que nos permite una retroalimentación con algo que empezamos previamente que es el sitio del verificador ciudadano.
El segundo tema es cultural, en una institución que enfrenta mil litigios al año, cuyo presidente en 12 meses ha acumulado 6 demandas penales, donde tenemos cualquier cantidad de auditorías, del órgano de control y de la Auditoría Superior de la Federación, se genera una cultura de cierto temor y a donde te inclina es a ser profundamente conservador en temas de transparencia.
Volviendo al tema de especialización, se cambio al titular de la coordinación general de enlace institucional se trajo a una persona que hizo pate de trayectoria en IFAI, Félix Martínez, y buena parte del trabajo que le he encomendado es un cambo cultural en la organización, que en vez de pasar de una óptica en la cual todo está reservado y a ver qué transparentamos, lo hagamos al revés, que todo sea transparente y que se diga qué y porqué reservamos.
Ha habido un abuso por parte de la Comisión sobre lo que se reserva, en una revisión cuidadosa de lo que se ha reservado vamos a encontrar un reflejo de esa cultura, que se entiende, pero hay que cambiarla sin duda alguna.
La tercera tiene que ver con el tema de la autonomía y la fortaleza institucional. La CFC no hace públicos sus plenos, ¿Por qué este afán de que Cofetel lo haga? Hay un tema en los reguladores que hace falta un análisis más profundo porque, insisto, en este país se ha vuelto costumbre no solo recurrir los actos de autoridad, sino recurrir a la autoridad misma.
En este país los medios de comunicación son a veces un vehículo para golpear a la autoridad como tal por sus decisiones y por el ejercicio de su función como tal. No somos la última instancia, la comparación que se nos hace es que la Suprema Corte hace públicas sus decisiones, pues sí porque después de la Corte sólo está Dios, y yo después de esto tengo cualquier cantidad de juzgados, colegiados, la Corte, y en muchos casos la propia SCT, que es la instancia adicional, y buena parte de los debates que se tienen en el pleno tienen que ver con las estrategias legales.
No me gusta el tema de la publicidad de los plenos de la Cofetel, porque me parece que va a inhibir el debate y porque hará más grande la cultura del temor, porque no creo que construya necesariamente una institución más fuerte, pero los procesos sí son interesantes, porque también hay una cultura de cerrazón en la Comisión, que estoy tratando de cambiar.
-¿Qué le aporta Mony de Swaan a la Comisión?
- Creo que son ingredientes que puedes ir delineando, vengo de organizaciones de izquierda, me forme en Alianza Cívica, u organizaciones que defienden el voto, tengo trayectoria poca común en un funcionario de este gobierno y son las cosas que puedo empezar a aportarle a la Comisión. Y una de ellas, sin duda alguna, tiene que ver con poder escuchar a los regulados sin temor a ser capturado, yo me puedo sentar con cualquier regulado, escucharlos las veces que sean y sé que mi decisión va a ser totalmente independiente y autónoma y esa es la fortaleza que hay que transmitir a funcionarios de la Cofetel.
Veo de repente cierta tendencia a no escuchar, o a sólo escuchar, no interactuar, porque hay que separar eso, la Comisión tiene muchas reuniones con los regulados, pero son como monólogos, donde uno escucha al regulado y no le contesta porque le da miedo que lo que diga sea usado en su contra o en proceso legal, me parece que es un tema de corresponsabilidad, te puedo dar muchos ejemplos de procesos incluyentes donde decidimos invitar a los regulados, donde propusieron ruta y después ellos mismos se ampararon contar esa ruta, tal cual, como en la reducción de Áreas del Servicio Local, fue un concesionario que pidió casi a gritos el establecimiento de lineamiento para la reducción y luego se ampararon contra ellos. El tema del Plan técnico de calidad, aunque no hay amparo lo primero que se dijo fue primero se publica el Plan y luego la metodología, la primera crítica fue donde está la metodología y también me parece que hay un tema de construcción de confianza mutua, y no depende solo de autoridad y donde creo que los regulados también han fallado.

-Nunca como ahora el sector está tan dividido y con tal cantidad de litigios. ¿Qué se tiene que hacer para reducir estos procesos en tanto que frenan resoluciones de mayor impacto del órgano regulador?
-Necesitamos una sanción pública mucho más clara por parte de los usuarios. Es decir, en un mercado tan concentrado, la mera presentación casi gratuita en algunos casos de un amparo genera muchísimos millones de pesos de ganancias para un operador dominante que sabe que lo único que va a ganar a pesar de que va a perder al final del día el juicio, es tiempo, y el tiempo es dinero y es el impedimento de mayores beneficios al consumidor.
Necesitamos que el consumidor sea más activo, que florezcan organizaciones de la sociedad civil, educar mucho más al consumidor y que sancione, ya sea cambiándose de proveedor, apagando la TV, cambiando a la estación de radio.
Necesitamos la construcción de acuerdos, estamos a punto de entrar en un proceso electoral y a una nueva administración y cómo hacemos para que esta y la próxima administración tengan lazos comunicantes que permitan cierta continuidad en las políticas públicas, las acciones de regulación que presentamos en agosto pasada incluyen una línea estratégica en este sentido.
Se requiere una política de largo plazo que no dependa de vaivenes electorales, de la administración en turno ni del humor de ningún funcionario, y para eso creo que primero, no solo descansar en un esfuerzo discursivo sino empezar a construir ciertas bases.
Las bases que yo veo, pese a que no tenemos facultades para ello, la Comisión promovió frente al Secretario Molinar la firma de un convenio con la OCDE, que no se limitara a señalar ineficiencias del mercado de telecomunicaciones y radiodifusión sino que hiciera propuestas.
La mejor forma de evitar litigios es tratar de construir una política pública de esta naturaleza.
Pero el poder judicial juega un papel fundamental, también tiene que sancionar los abusos, no podemos seguir en una situación donde no pasa nada ante abusos evidentes por parte de operadores en el uso de figuras como el amparo. ¡No pasa nada!, es gratuito.
Desde hace meses he propuesto el establecimiento de tribunales y colegiados especializados, que ahí se concentren las batallas jurídicas. En resumen, certeza, la cual te da una política pública, inclusión, una racionalización del ejercicio ante el poder judicial y sanciones por parte de consumidores a quienes abusan de este tipo de cosas y también sanciones entre los propios operadores, de repente son tímidos al señalarse unos a otros cuando hay abusos de esta naturaleza.

-¿Cuáles son las reformas legales urgentes, o las posibles?
-Depende para quien. Lo posible no lo determino yo, sino el legislativo, pero conforme al récord pareciera que ninguna, que todas son imposibles, no hay una sola reforma importante en la presente legislatura, y ¿quién sanciona eso?. Yo recibo cualquier cantidad de puntos de acuerdos en donde se me exige una respuesta inmediata al poder legislativo y con gusto y obligación la hago, pero a ver qué día recibo una reforma legislativa.
En refrendos, a raíz de la reforma de 2006 y con la sentencia de la Corte sobre la inconstitucionalidad de algunos artículos, nos quedamos sin criterio para emitir refrendos, generando una incertidumbre monumental entre operadores, y a pesar de distintas propuestas legislativas nos quedamos esperando hasta que tuvimos que encontrar una solución vía supletoria, otra vez.
Hay quienes en el Congreso dicen que la Comisión o el ejecutivo se ha dedicado a gobernar por Decreto, pero por ejemplo, en la transición a la televisión digital terrestre valdría la pena revisar cuántos Congresos han sido una parte integral y promotora de la transición de sus países,¿ y aquí qué ha hecho? Presentar una controversia y después de eso no pudo presentar en un año nada, ni una sola propuesta de transición a TDT, ni una.
Tuvimos que sacar una propuesta de modificación del Acuerdo del 2004 y ahora esperamos que no cambie su postura y que nos diga que aquella facultad que demanda a favor de la Cofetel tampoco es de la Cofetel.
Necesitamos acompañarnos del Congreso. Se requiere modificar la Ley de Inversión Extranjera, tenemos una ley que inhibe a la convergencia, que permite inversión extranjera en móvil pero no la reconoce en fija y tampoco en radiodifusión y hay intentonas de incluir clausulas de reciprocidad que si bien defiende el interés de industria mexicana, lastiman al consumidor al inhibir la competencia.
También se requieren reformas sobre las facultades de sanción de la Cofetel. ¿Qué pasaría si la relación de Cofetel no es del todo buena con SCT y el pleno envía resoluciones para que sea ella que los envía a Cofemer y decida vetarlas o no enviarlas? Hay un veto de bolsillo y dónde quedó la autonomía.
Qué pasa si mañana la SCT dice que tu techo presupuestal son 2 pesos, de que me sirve la autonomía, pero esas cosas son las que tiene que decidir el Congreso, qué clase de organismo quiere tener.
Hay reformas importantes, el marco normativo general de radio y TV, hoy en día que hemos empezado el primer proceso licitatorio en radio, al momento de establecer bases y convocatorias estamos ante reto monumental porque es una coladera la ley, porque la Suprema Corte saca la goma y excluye o expulsa del marco jurídico lo que cree que es inconstitucional, pero no legisla, en 2006 sacó una serie de normatividad y no ha habido nada al respecto.
La autoridad tiene enormes problemas legales para llevar a cabo una licitación en radiodifusión, necesitamos contratar abogados que empiecen a ver por dónde, y es un festín para aquel que se quiera oponer a un proceso licitatorio de esta naturaleza.

- ¿La Tercera Cadena de TV es necesaria para aumentar la competencia en este sector. Hay interés y la decisión de tenerla en este sexenio?
- Si es necesario o no, lo determinará el Pleno en su momento. La CFC ha establecido resoluciones de dominancia en ciertos mercados de telecomunicaciones donde los operadores con poder sustancial de mercado ostentan 70%, pero si revisamos el tema de la TV no son parámetros muy distintos. Tenemos una distribución de 70% por un operador y 30% por el otro. ¿Dos compañías de TV son suficientes para 110 millones de mexicanos? Podría serlo, el número no te dice nada si esas dos cadenas tuvieran 7 canales distintos, contenidos distintos, el consumidor se vería reflejado en esos contenidos y tampoco es que me espante que sean 2, 3 ó 5, pero la diversidad de contenidos sí es importante.
Capacidad espectral hay suficiente, la ley mandata un estudio de mercado, tampoco es un tema de que a Mony se le ocurre, hay procedimientos señalados en la Ley que estamos cumpliendo y las conclusiones preliminares de la entidad académica contratada (CIDE) señala que sí, que es viable, que hay mercado, que hay concentraciones importantes y que sería recomendable.
Si hay apetito, hay que dividir eso, no es respuesta de la Comisión, sino el mercado y para eso se hacen los procesos licitatorios. Uno estima y podrá prever que hay mercado o interés, pero el ejercicio licitatorio es una pregunta de si hay interés o no y el mercado responde.

- ¿Cuál es el momento más álgido que ha vivido en la Cofetel?
- Los últimos 365 días más o menos. Hay muchos, álgidos, de satisfacción, de convicción. El nombramiento no fue sencillo, fue de los momentos más complicados, aunque entiendo de donde venía esta enorme crítica, aunque puedo incluso ser sensible ante quienes sentían que mi nombramiento lastimaba esta autonomía, también siento que ninguno de estos críticos jamás se intereso por saber quién era yo, cuál era mi trayectoria, por revisar mis 12 años, no hay un solo tache al respecto de mi trayectoria, de mi honestidad, probidad y demás. Fueron días complicados.
La oposición venía de muchos lados, hay controversias con nombre y apellidos presentadas ante PGR y la Corte y demás, pero creo que pudo haberse hecho un proceso viendo a la parte incluyente, más abiertos, sentarse con algunos actores. Hubo episodios muy chistosos, donde salía un diputado con el que yo había trabajado temas de telecomunicaciones que decía que si me conocía y es un tipo que vale la pena por lo menos conocer y al día siguiente salía diciendo que no me conocía, y evidentemente atrás de esto hay mucho interés político. Un dipuado, que ahora es gobernador me llamó para pedirme disculpas diciéndome que su partido le pidió que saliera a desmentir, esos fueron tiempos álgidos, ha habido decisiones muy difíciles, reuniones muy ríspidas con operadores, como Telmex.
Ha habido amenazas, gritos y sombrerazos, no soy un tipo de carácter fácil y ha habido enfrentamientos verbales con los operadores y de ellos hacía mí, tampoco son tipos de carácter fácil y hay muchos momentos álgidos y por lo menos estoy muy comprometido de aportar a esta Comisión y a este sector que le hace falta muchos cambios.
Sin ánimo de sonar pretencioso, particularmente para la presidencia de la Comisión, lo que hay que promover es que los comisionados sean más activos en su interlocución con los regulados, no esperar a que los temas vayan avanzando para iniciar el contacto con ellos, algunos lo tienen, algunos no, algunos en unos temas si y en otros nos, la cultura de escuchar a los regüeldos debe venir también de pleno y no solo de su presidencia.

 



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